background

Autarcas Social Democratas

"Ninguém melhor do que os representantes locais do Partido conhece as pessoas
e as populações." Francisco Sá Carneiro (5-08-1976)

Início > Artigos Técnicos
Foto ACO

AS ASSEMBLEIAS MUNICIPAIS ATÉ PODEM SER SUPRIMIDAS… *António Cândido de Oliveira

Sumário: 1.Introdução. 2.Os princípios gerais do poder local na Constituição de 1976. 3. Os órgãos municipais estabelecidos na Constituição. 4. Outras formas possíveis  de composição do órgão deliberativo do município: a)  os exemplos de outros países; b) a  nossa história municipal desde o liberalismo até ao Estado Novo. 5.Conclusão

1.Introdução

O titulo é provocatório e parecerá estranho que o utilize quem defende, como continuo a defender, a valorização das assembleias municipais. Mantenho-o e vou procurar sustentá-lo.

Escrevemos que a assembleia municipal pode ser suprimida pela simples razão de que ela, com a configuração que tem atualmente no nosso país, não é essencial para termos uma organização democrática dos municípios. Essencial para a democracia municipal é a existência de uma assembleia representativa dos cidadãos (munícipes) e de um órgão executivo perante ela responsável. Poderíamos ir ainda mais longe e dizer que essencial mesmo é a vontade dos munícipes e que por isso, no limite,  até  a assembleia representativa e o órgão executivo poderiam ser suprimidos. Passamos a explicar.

A assembleia eleita é teoricamente dispensável, pois poderia ser substituída pela reunião de todos os cidadãos eleitores da autarquia local em causa. Basta ter presente o n.º 2 do artigo 245.º da Constituição que diz que a lei "pode determinar que nas freguesias de população diminuta a assembleia de freguesia seja substituída pelo plenário dos cidadãos eleitores". O texto refere-se,  é certo,  à freguesia mas poderia aplicar-se aos municípios pequenos e estamos a pensar, por exemplo, no município do Corvo (Açores). O que está aqui em  causa é o princípio da democracia direta e este exclui a assembleia representativa.

Quanto ao órgão executivo ele também não é essencial. Na verdade, podemos imaginar um governo municipal de assembleia ou seja em que a assembleia eleita não só delibera como executa, encarregando elementos seus para cumprir determinadas deliberações, podendo  eles  ser uns para determinadas deliberações e outros para outras. Não haveria um órgão permanente distinto da assembleia para executar. Esta situação era frequente até há pouco tempo em Inglaterra[1] .

Estas duas possibilidades (ausência de assembleia representativa e de órgão executivo) constam, aliás,  de um importante diploma que vigora entre nós que é a Carta Europeia da Autonomia Local. Diz o n.º 2 do artigo 3.º  da Carta que a gestão das autarquias locais é exercida " por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto igualitário, direto e universal, podendo  dispor de órgãos executivos que respondem perante eles. Esta disposição não prejudica o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a qualquer outra forma de participação direta dos cidadãos permitida por lei". Deduz-se daqui, pois, por um lado  que o órgão executivo pode não existir  e, por outro,  que o recurso às assembleias de cidadãos, substituindo as assembleias representativas  é perfeitamente admissível.

Interessa, porém , passar do domínio do que é teoricamente possível para o domínio do real ou daquilo que é comum na organização democrática dos municípios e que  acima referimos , ou seja,  a existência de uma assembleia diretamente eleita e um órgão executivo perante ela responsável.

2. Os princípios gerais do poder local na Constituição de 1976

É isso o que consta de forma muito clara na Constituição Portuguesa que diz, em sede de princípios gerais do poder local, que a "organização das autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável" (artigo 239.º, n.º 1). E acrescenta a Constituição que essa assembleia é "eleita por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos recenseados na área da respetiva autarquia, segundo o sistema da representação proporcional" (artigo 239.º, n.º 2)

O que diz a nossa Constituição em sede de princípios gerais é o necessário e suficiente para consagrar a autonomia local (poder local) e assim o governo democrático quer dos municípios, bem como das freguesias e ainda  das regiões administrativas  se as houvesse.

A Constituição, em sede de princípios gerais (artigos 235.º a 243.º),  diz o que são autarquias locais e estabelece a necessidade da sua existência na organização democrática do Estado (artigo 235.º). Estabelece, no artigo 236.º,  as categorias de autarquias locais (freguesias, municípios e regiões administrativas, estas apenas no continente), admitindo outras formas de organização territorial autárquica nas "áreas urbanas e nas ilhas" e remetendo para a lei a divisão administrativa do território.  Consagra, no artigo 237.º,  o princípio da descentralização administrativa que norteará a lei em matéria de atribuições das autarquias locais e competência dos seus órgãos. Garante a autonomia patrimonial e financeira das autarquias locais (artigo 238.º). Reconhece-lhes o poder regulamentar próprio (artigo 241.º). Não esquece também  o direito a "quadros de pessoal próprio" (artigo 243.º) e limita a tutela administrativa, ou seja o controlo sobre as autarquias locais à mera legalidade (artigo 242.º). Ao longo deste parágrafo falta apenas citar o artigo 239.º e o artigo 240.º. O artigo 239.º que determina a existência de um órgão deliberativo e um órgão executivo na organização das autarquias locais já foi mencionado, devendo acrescentar-se apenas que o n.º 2 do artigo 237.º  reserva  expressamente para a assembleia o poder de "aprovar as opções do plano e o orçamento". O artigo 240.º finalmente concede ao povo (aos cidadãos)  das autarquias locais a faculdade de decidir diretamente matérias que de outro modo seriam decididas pelos seus órgãos representativos (referendo local)[2].

3.Os órgãos municipais na Constituição

Mas a Constituição foi mais longe e o que diz a seguir nomeadamente  no capítulo do município é  demasiado e dispensável. Adiantamos desde já que, a nosso ver,  a Constituição tem preceitos a mais relativos às autarquias locais e numa coletânea recentemente organizada[3] incluímos cerca de 60 preceitos que dizem a elas respeito. Parece-nos manifestamente excessivo.

A Constituição deveria ter, como tem,  um conjunto de princípios fundamentais relativos à democracia local ou ao poder local democrático e depois dar liberdade ao legislador para conformar a organização e as atribuições e competências  das autarquias locais, ainda que exigindo uma maioria qualificada. O que não se compreende é que mesmo com uma  maioria  de 2/3 não se possa modificar o regime local porque a Constituição o impede.

Na verdade, e no que toca ao município, a Constituição estabelece no artigo 251.º que o órgão deliberativo do município é a assembleia municipal constituída por membros eleitos diretamente e pelos presidentes de junta de freguesia, devendo o número de membros eleitos diretamente ser sempre superior aos dos presidentes de junta de freguesia. Esta composição constitucional da assembleia distorce até o preceito contido em sede de princípios gerais que aponta, como vimos, para a eleição por sufrágio universal, direto e secreto, segundo o sistema da representação proporcional do órgão deliberativo das autarquias locais (artigo 239.º, n.º 2).

Por sua vez, também vai muito longe a Constituição no que toca ao órgão executivo municipal (câmara municipal) e assim depois de impor até 1997 a existência de uma câmara municipal eleita diretamente pelos cidadãos eleitores residentes na área do município, tendo por presidente o primeiro candidato da lista mais votada flexibilizou, com a revisão  de 1997, a composição deste órgão que pode continuar a ser eleito  diretamente ou ser constituído de outra forma, desde que seja presidente da câmara sempre o primeiro da lista mais votada para a câmara se a eleição for direta ou para a assembleia municipal se não houver eleição direta, admitindo-se assim um sistema de eleição  parecido com o atualmente seguido para a junta de freguesia (artigo 239.º, n.º 3)[4]

4.Outras formas possíveis  de composição do órgão deliberativo do município

                A Constituição fixa, como acabámos de ver, a composição do órgão deliberativo do município, chamando-lhe assembleia municipal e dizendo  como deve ser constituída. Assim sendo, não há possibilidade atualmente de modificar a composição deste órgão.

                Mas isso não impede que possamos abordar outras formas de composição. A Constituição pode ser modificada e tem regras para esse  efeito. Diz o artigo 284.º que a "Assembleia da República pode rever a Constituição decorridos cinco anos sobre a data da publicação da última lei de revisão ordinária" (esta ocorreu em 2005), devendo as alterações ser aprovadas por maioria de dois terços dos deputados em efetividade de funções, conforme determina o n.º 1 do artigo 286.º.

                Vejamos,  para alargar horizontes,  o que sucede nos países que nos estão mais próximos, no Brasil que recebeu a nossa influência direta  e, por fim, a nossa história  municipal

  1. Os exemplos de outros países

                Espanha

Na Espanha  temos, nos termos da Constituição (artigo 140.º)  e da lei,  uma  assembleia representativa ("pleno do ayuntamiento" )  constituída por um número de membros entre 5 e 25 membros (municípios entre 50.000 e 100.00 habitantes)[5]  e um  órgão executivo (alcalde)  que é  escolhido pela assembleia (pleno do ayutamenitno) podendo não ser – o que  sucede frequentemente – o primeiro da lista mais votada. É um modelo democrático assente numa assembleia diretamente eleita e num órgão executivo perante ela responsável  com o defeito apenas de o "alcalde" (órgão executivo)  fazer parte do órgão deliberativo[6]. Tenha-se presente ainda que a Constituição espanhola admite que o "alcalde" seja eleito diretamente e não pelos membros do "ayuntaniento". Bastaria para tal que uma lei o determinasse. O "alcalde" é responsável perante o "pleno do ayuntamiento" que o pode destituir através de uma moção de censura construtiva, ou seja a moção de censura submetida a discussão e votação tem de indicar o novo "alcalde" para que este substitua o anterior caso a moção prospere.

França

Os municípios têm, em França, por força da Constituição e da lei,   uma assembleia deliberativa denominada "conseil municipal" e um órgão executivo individual o "maire" que é escolhido pela assembleia deliberativa. Também aqui o "maire" faz parte da conselho municipal. Entretanto, é um sistema mais rígido, pois o "maire" não pode ser  destituído  por força de uma moção de censura. O mandato dos órgãos municipais é em França de 6 anos e não de 4 como é mais comum.

Itália

O sistema italiano tem particular interesse porque sofreu uma modificação, relativamente recente,  muito importante. Até 1993 havia apenas um órgão eleito por sufrágio universal, uma assembleia representativa denominada "consiglio comunale" (podíamos traduzir por conselho ou assembleia municipal) com uma composição que resultava da aplicação do método proporcional e deste órgão colegial saía, por eleição de entre os seus membros o "síndaco" (presidente da câmara) e a "junta municipal"  uma espécie de câmara municipal. Depois da reforma de 1993,  para além da eleição da assembleia representativa, os munícipes elegem também diretamente o "sindaco". Este que pode escolher a sua equipa de governo ("assessori")  é responsável  perante a assembleia que pode votar uma moção de censura. Se a moção de censura for aprovada o "síndaco" é destituído mas ao mesmo tempo cai também a assembleia e há lugar a novas eleições.

Brasil

No Brasil os munícipes elegem diretamente uma assembleia representativa denominada câmara municipal pelo sistema proporcional e elegem no mesmo dia diretamente o prefeito e o vice-prefeito. A câmara municipal exerce globalmente  as funções que entre nós são próprias da assembleia municipal. Aqui não há moção de censura que faça cair o prefeito.

  1. A nossa história municipal desde o liberalismo

Importa ter presente que a assembleia municipal é uma criação da Constituição de 1976, não havendo tradição de um órgão semelhante  entre nós desde que foi introduzido em Portugal , em 1820, o regime liberal.

 O órgão municipal que tem estado sempre presente na nossa história é a câmara municipal  por vezes acompanhada de um órgão consultivo ("conselho municipal" no Código Administrativo de 1842, por exemplo). Merece particular interesse, para o tema que estamos a abordar,  a câmara municipal na I República (1910-1926). Comecemos pelas Constituições.

A Constituição de 1822 determinava que haveria "câmaras em todos os povos, onde assim convier ao bem público" (artigo 219.º   ). Esta Constituição teve uma vida efémera e foi substituída pela Carta Constitucional de 1826, outorgada pelo Rei D. Pedro IV e decalcada da Constituição Brasileira de 1824 que estabelecia que haveria câmaras "em todas as cidades e vilas ora existentes e nas mais que para o futuro se criarem". Por sua vez, em 1838, depois da Revolução de Setembro de 1836 foi aprovada nova Constituição que estabelecia "em cada concelho uma câmara municipal eleita diretamente pelo povo" que teria a " a administração económica do município na conformidade das leis (artigo 130.º). A Constituição de 1838 vigorou por pouco tempo e a Carta foi restaurada em 1842, tendo estado em vigor até à I República.

A Constituição de 1911 acolhia um importante  preceito,  contendo as bases do regime local que era o artigo 66.º  com a epígrafe "Instituições locais administrativas" . Eram elas as seguintes a  desenvolver  em lei especial:  1.ª – a não ingerência do poder executivo na vida dos corpos administrativos; 2.ª – a atribuição apenas aos "tribunais do contencioso" de competência para anular ou modificar as deliberações dos "corpos administrativos" quando ofensivas de leis e regulamentos;  3.ª – a divisão dos poderes distritais e municipais em deliberativo e executivo;  4.ª – o exercício do referendum nos termos que a lei determinasse; 5.ª – a representação das minorias nos corpos administrativos; 6.ª – a autonomia financeira dos corpos administrativos, nos termos da lei.

Daqui deveria sair naturalmente um Código Administrativo como era tradição desde 1836 mas não houve acordo no poder legislativo da I República exercido pelo Congresso da República formado por duas câmaras (a Câmara dos Deputados e o Senado) e surgiu apenas uma lei (a Lei n.º 88 de 7 de Agosto de 2013) assumidamente provisória, pois dizia no seu artigo 1.º que  vigorava enquanto não fosse promulgado o novo Código. Esta lei, no seu artigo 2.º, estabelecia que os corpos administrativos eram, no distrito, a junta geral, no município,  a câmara municipal e na paróquia civil, a junta de paróquia.

No que respeita ao município, a câmara compunha-se, nos termos do artigo 88.º,  de 32 vereadores nos concelhos de 1ª ordem, 24 nos de 2ª ordem e de 16 nos de 3ª ordem[7]. A classificação dos concelhos por ordens tinha em conta a sua importância. Esta câmara municipal que tinha elementos da oposição ( a lista vencedora não poderia eleger todos os membros, para que os restantes fossem preenchidos  por membros não afectos à lista vencedora)  era uma espécie de  parlamento local  e acabava por desempenhar o papel da nossa atual assembleia municipal. Não por acaso, a câmara tinha quatro sessões ordinárias (Janeiro, Abril, Agosto e Novembro). Por sua vez, a câmara municipal da 1ª República elegia uma comissão executiva municipal  composta de 9 vereadores nos concelhos de 1ª ordem, de 7 nos concelhos de 2ª ordem e de 5 nos de 3ª ordem (artigo 98.º) . Esta comissão exercia, no essencial,  as funções da nossa atual câmara.

Este modelo bem poderia ser aplicado no regime democrático que hoje temos, não fosse a imposição constitucional de um órgão deliberativo municipal que inclui para além de membros eleitos diretamente os presidentes de junta de freguesia. Esta inclusão não faz, como verificamos, parte da nossa tradição municipal , e aproxima-se, sob o ponto de vista formal,  mais do sistema de governo existente no Estado Novo como veremos de seguida.

O Estado Novo fruto da Revolução de 28 de Maio de 1926 fez a rutura com a democracia e assim deixou de haver um órgão deliberativo eleito diretamente.

A Constituição Portuguesa  de 1933

A Constituição do Estado Novo era muito parca em matéria de municípios e depois de dizer que o território do continente  se dividia em concelhos que se formavam de freguesias e se agrupavam em distritos e províncias (artigo 124.º) estabelecia como corpos administrativos as câmaras municipais, as juntas de freguesia e as juntas distritais (artigo 126.º)[8]

O Código Administrativo de 1936-1940 (que ficou conhecido com o Código de Marcello Caetano) deu forma ao regime local do Estado Novo,  estabelecendo um sistema de governo municipal muito especial assente na  a existência de uma câmara municipal e de um conselho municipal.

A câmara municipal era constituída por um presidente e vice-presidente nomeados pelo Governo e por um número varável de vereadores, em função da importância do município,  eleitos pelo conselho municipal.

O conselho municipal era composto para além do presidente da câmara, por representantes escolhidos pelas juntas de freguesia (até ao máximo de quatro) , por um representante das misericórdias, um representante das ordens ou respetivas delegações concelhias e representantes dos organismos corporativos (grémios, sindicatos, etc.)[9]. Este órgão para além de eleger os vereadores das câmaras, fiscalizava a atuação do presidente da câmara e vereadores e aprovava o orçamento e tomava outras importantes deliberações nomeadamente em matéria de urbanismo.

É fácil de ver a existência de semelhanças deste órgão do Estado Novo  com a nossa atual assembleia municipal. As semelhanças  não estão, é claro, na forma democrática de eleição, elas residem antes nas competências e na presença das juntas de freguesia na sua composição.

Assim chegamos a 1976 e em vez de termos uma organização dos municípios, seguindo a tradição liberal monárquica e republicana assente na câmara municipal vamos ter  um órgão novo a assembleia municipal.

5. Conclusão

A nossa organização municipal é esta mas poderia, como vimos,  ser outra sem que a democracia local fosse lesada.

É nesse sentido que  deve ser lido o título que demos a este texto. As assembleias municipais até poderiam ser suprimidas o que não poderíamos é abrir mão de uma assembleia deliberativa representativa dos munícipes e assim eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos eleitores. O nome  que ela teria seria  indiferente, podendo  mesmo denominar-se câmara municipal, seguindo o modelo da I República.

Esse órgão representativo dos municípios  para respeitar os princípios que regem a democracia local deve gozar de amplos poderes deliberativos e de fiscalização do órgão executivo, incluindo o de o  destituir por moção de censura.

Objeto de forte discussão entre nós é a questão de saber se as freguesias devem fazer parte do órgão deliberativo do município. Existem argumentos a favor e contra mas não é agora, na economia deste trabalho que os vamos esgrimir.

Avançamos apenas o seguinte: o mais natural e mais de acordo com a nossa tradição democrática é a não inclusão das freguesias no órgão deliberativo do município. Mas deve ser imposta essa solução? Escandalizaria muito que a Constituição desse liberdade aos municípios para deliberar por maioria qualificada  sobre essa matéria?

E os municípios que possuem um grande número de freguesias não poderiam ter um órgão que as acolhessem, um órgão que deveria ser obrigatoriamente consultado antes de serem tomadas as mais importantes decisões municipais?

Questões para outro texto. Por agora, respeite-se ao máximo o órgão deliberativos dos municípios e saiba assumir ele,  por inteiro,  as competências – que são muitas – que a Constituição e a Lei lhe atribui.

*António Cândido de Oliveira

Professor Universitário; Diretor do NEDAL (Núcleo de Estudos de Direito das Autarquias Locais); Diretor da Revista Trimestral "Questões atuais de Direito Local" 


[1] António Cândido de Oliveira – A Democracia Local – Aspetos Jurídicos, Coimbra, 2005, p. 104

[2] Note-se que mesmo em sede de princípios gerais há preceitos dispensáveis como o relativo às polícias municipais (artigo 237.º, n.º 3) e o extenso n.º 3 do artigo 239.º que pormenoriza em excesso a constituição do órgão executivo.

[3] ANTÓNIO CÂNDIDO DE OLIVEIRA e RUI DUARTE ROCHA - Legislação Básica das Autarquias Locais, Braga, 2015.

[4] Note-se no entanto que a Constituição dá a lei espaço para conformar de outro modo a composição dos órgãos executivos das autarquias locais, salvo o que respeita ao presidente.

[5] Nos municípios de mais de 100.000 habitantes o número de membros do pleno cresce mas não de forma desmesurada. Em termos gerais, haverá mais um membro por cada 100.000 habitantes a mais.

[6] Já não é necessariamente assim nos grandes municípios, por virtude de alteração introduzida por lei.

[7] Estes números foram alterados pela Lei n.º 621, de 23 de junho de 1916 que diminuiu o número de vereadores (24, 16 e 12 respetivamente)

[8] Numa primeira fase até 1959 a autarquia supramunicipal era a província.

[9] Artigo 16.º do Código Administrativo.